《政府投資條例》施行首日，國家發(fā)改委對PPP項目管理再出細化規(guī)定。7月1日，國家發(fā)改委發(fā)布最新通知明確，PPP項目要嚴格執(zhí)行《政府投資條例》，依法依規(guī)履行審批、核準、備案程序。既“開前門”，又“堵后門”。一系列監(jiān)管政策密集落地，十余萬億PPP項目總額能否規(guī)避風險實現(xiàn)效能最優(yōu)化？

適用《政府投資條例》

起于2017年的監(jiān)管風暴，尚未踩下剎車。

國家發(fā)改委7月1日發(fā)布的《關于依法依規(guī)加強PPP項目投資和建設管理的通知》（以下簡稱“通知”）要求，全面、深入開展PPP項目可行性論證和審查，嚴格依法依規(guī)履行項目決策程序。

值得注意的是，7月1日是《政府投資條例》（以下簡稱《條例》）正式生效之日。5月出臺的《條例》規(guī)定，“政府投資資金應投向公益服務、基礎設施等領域”，這與PPP項目基本一致。不過，《條例》并沒有明確政府投資與PPP的關系，這引起了坊間對于《條例》出臺后對PPP運營管理影響的猜測。

而此次國家發(fā)改委的通知明確，PPP項目要嚴格執(zhí)行《政府投資條例》、《企業(yè)投資項目核準和備案管理條例》，依法依規(guī)履行審批、核準、備案程序。

具體而言，采取政府資本金注入方式的PPP項目，要按照《條例》規(guī)定，實行審批制。未依法依規(guī)履行審批、核準、備案及可行性論證和審查程序的PPP項目，為不規(guī)范項目，不得開工建設。不得以實施方案審查等任何形式規(guī)避或替代項目審批、核準、備案，以及可行性論證和審查程序。

PPP專家、清華大學教授王守清在5月舉行的相關研討會中曾提到，《條例》位階高，對各個部委過去幾年層出不窮的有交叉甚至沖突的政策，以及各方的不同解讀，給了更明確的指引，違反則更要被問責。

“《條例》不僅強調項目前期，也強調了幾個關鍵階段的監(jiān)管與評估，這與PPP不沖突。”王守清表示，這為PPP項目的篩選、可研論證等前期環(huán)節(jié)的規(guī)范運作，以保證項目成功和可持續(xù)奠定了更好的基礎。

根據(jù)國家發(fā)改委最新通知，所有擬采用PPP模式的項目，均要開展可行性論證。而當項目建設地點發(fā)生變化，建設規(guī)模、標準和主要建設內容發(fā)生較大變化，項目投資規(guī)模超過批復投資的10%，應當報請原審批、核準、備案機關重新履行項目審核備程序。

13.6萬億投資額

這場政府和社會資本的聯(lián)姻始于2013年。根據(jù)財政部PPP中心數(shù)據(jù)，截至今年5月末，管理庫累計項目9000個、投資額13.6萬億元；累計落地項目5740個、投資額8.8萬億元，落地率63.8%。

財政部PPP專家?guī)鞂＜液蠲髟诮邮苊襟w采訪時指出，經(jīng)過六年多的發(fā)展，PPP已經(jīng)形成了一套制度體系，部分項目已經(jīng)進入運營期，涌現(xiàn)了一批優(yōu)質項目，可以說PPP在引導社會力量參與公共服務供給、提升供給質量和效率方面起到了非常重要的作用。

不過，在發(fā)展過程中，不少地方政府“一窩蜂”涌向PPP，相應支出一再越過“不能超出一般公共預算支出的10%”的紅線，為地方隱形債務埋下風險，致使財政部在嚴格規(guī)范地方債之際，PPP清理整頓風暴愈演愈烈。在去年上半年，各地約有5萬億元的項目被“清退”。

今年以來，清理退庫的工作仍在繼續(xù)。最新數(shù)據(jù)顯示，今年5月，地方主動退出管理庫項目72個，投資額為583億元。

“3月初，《財政部關于推進政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實施意見》（即財金〔2019〕10號文）發(fā)布后，各地進一步加強入庫審核和規(guī)范管理，持續(xù)主動清理不合規(guī)項目。”財政部PPP中心有關負責人表示。

上述負責人提及的財金〔2019〕10號文對“規(guī)范的PPP項目”應當符合的條件作了明確界定。文件中重申規(guī)避財政承受能力10%紅線的同時，新增了7%的警戒線，并要求財政支出責任占比超過5%的地區(qū)，不得新上政府付費項目。

而根據(jù)全國PPP綜合信息平臺5月末監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示，全國2550個有項目在庫的各級行政區(qū)中，有5個行政區(qū)個別年份超10%，這5個行政區(qū)已停止新項目入庫。

完善績效約束

在財政部金融司副司長董德剛看來，辨別“真假PPP”，應強調運營和績效兩個要件：一是PPP是以運營為核心的長期合作，沒有運營不是PPP；二是PPP是政府和社會資本之間的風險分擔，沒有績效約束，就無法實現(xiàn)真正的風險分擔，同樣不是PPP。

就目前看，隨著一批監(jiān)管政策密集落地，各地PPP項目在立項、落地、開工等方面的改進力度明顯。這一背景下，國家發(fā)改委、財政部PPP專家楊寶昆認為，“隨著大量落地的PPP項目逐步由建設階段轉向運營階段，PPP項目實施全面績效管理的重要性、緊迫性已經(jīng)日益顯現(xiàn)”。

今年以來，各地已經(jīng)開始探路PPP項目全生命周期監(jiān)督管理。4月，山西省印發(fā)了《關于開展政府和社會資本合作（PPP）項目全生命周期績效管理的通知》，提出強化PPP項目績效評價結果剛性約束，形成績效評價結果與財政支出相掛鉤的機制，實現(xiàn)按效付費。同時，山東、江蘇等地也出臺了相應政策。

財政科學研究院政府績效研究中心主任王澤彩此前建議，應盡快明晰PPP績效評價的功能定位，明確政府不該兜底的項目不能兜的同時，也要遵守盈利共享、風險共擔的原則，加快PPP項目績效評價課題邊界的界定，加快推進分領域、分行業(yè)、分層次的PPP項目的績效目標、績效指標的建設，盡快出臺操作規(guī)范。

而據(jù)媒體報道，目前財政部等相關部門正在計劃推動部分地區(qū)開展PPP項目績效評價試點，頂層指導文件PPP項目績效管理操作指引辦法（征求意見稿）也已在業(yè)內征求過意見，出臺漸行漸近。

北京商報記者 陶鳳 肖涌剛