養(yǎng)老正式躋身國家級PPP示范項目申報范圍，社會資本對于養(yǎng)老PPP的興趣也日益濃厚。然而，尚未形成規(guī)模的養(yǎng)老PPP，目前在各地仍處于摸著石頭過河的階段。財政部社會保障司日前發(fā)表的《PPP應用于我國養(yǎng)老服務業(yè)的政策分析》（以下簡稱《分析》）中提出，規(guī)模過小或過于復雜的項目不適合采用PPP方式進行操作。在業(yè)界看來，本身融合了保險、房地產等多種經營業(yè)態(tài)在內的養(yǎng)老模式，可能不屬于養(yǎng)老PPP的主要投資目標。

小型養(yǎng)老機構還需連鎖化

“適合以PPP方式進行的養(yǎng)老服務項目應當具有較長的開發(fā)周期，具有較為充分的市場服務需求”，《分析》指出，并非所有養(yǎng)老項目都適用于PPP方式，如果規(guī)模過小，就不適合用PPP方式進行操作。有專家認為，部分個體養(yǎng)老驛站或將被包含在內。

日間照料、醫(yī)療護理、情感慰藉、老年餐上門配送……老年驛站往往坐落于社區(qū)之內，規(guī)模不大，卻能輻射周邊社區(qū)，為老人提供特色養(yǎng)老服務。但如今，這種小巧靈活的模式或將成為阻礙老年驛站采取PPP方式的門檻之一。

目前，北京部分老年驛站、日間照料中心、小型養(yǎng)老院和老年配餐是由私人負責運營，規(guī)模相對較小。針對這種情況，《分析》提出，要綜合考察私人參與方是否具有較好的項目管理能力以及養(yǎng)老服務供給能力，是否具有承擔項目融資、管理、經營等方面風險的能力。在養(yǎng)老服務PPP項目評估中，風險能夠合理地轉嫁給私人部門是評估的重要因素。“如果私人參與方難以承擔相應的風險，則該項目采用PPP模式的意義不大。”

中國老齡研究所副主任黨俊武告訴北京商報記者，相比于小型養(yǎng)老機構，未來應鼓勵發(fā)展能形成網(wǎng)絡化、連鎖化、品牌化的養(yǎng)老機構，單個養(yǎng)老機構盈利能力較弱，只有把規(guī)模做大，承擔風險的能力才能更強，才能有實力跨過門檻進入PPP的考量范圍之內。

北京市民政局在《支持居家養(yǎng)老服務發(fā)展十條政策》中提出，今年要在城六區(qū)試點建設150家社區(qū)養(yǎng)老服務驛站；2020年，實現(xiàn)社區(qū)養(yǎng)老服務驛站全覆蓋，與街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）養(yǎng)老照料中心互為補充，共同為居家老年人提供服務。

具體來說，朝陽區(qū)已經建設了70個驛站式托老中心，海淀區(qū)將試點建設10個多功能居家養(yǎng)老服務驛站，石景山區(qū)也計劃在明年底前建成25家養(yǎng)老服務驛站。

除了連鎖化的養(yǎng)老機構之外，實際上，現(xiàn)在市面上已經有部分養(yǎng)老機構是政府和企業(yè)通力合作的產物，公建民營就是其中一種模式。這種模式實際上是通過政府與企業(yè)簽訂合同，將雙方圈定在同一個項目之內：政府免費提供物業(yè)，企業(yè)承擔投資、裝修和運營的成本及風險，政府會對項目報價及收住人群有所限制。

顯然，公建民營可以解決養(yǎng)老機構在籌備初期將要面臨的來自土地和設備購買的資金壓力，在減輕了成本負擔之后，養(yǎng)老機構的回報周期大大提升，運營也更為專心。從政府的角度來說，在提供土地、場所和設備后，政府將擁有對養(yǎng)老機構的監(jiān)督權。

不過，這種模式也并非沒有弱點。中信國安養(yǎng)老事業(yè)部副總經理張雪梅表示，大部分情況下，公建民營中的政府一方雖然不會收取管理費用，但是在項目報價和收住人群的限制上，會給出不同的條件，這需要企業(yè)自己爭取。這時候，本身資本較為雄厚的企業(yè)可能更有底氣，“條件不太好的企業(yè)會面臨更大的挑戰(zhàn)”。從某種程度上來說，這可能會加劇養(yǎng)老項目中的兩極分化。

養(yǎng)老金融也非PPP重點

養(yǎng)老金融已經成為養(yǎng)老項目中的新風口。據(jù)了解，養(yǎng)老金融不僅包括養(yǎng)老保險、養(yǎng)老基金、另類投資，也包括對老年人資產的安排及金融服務活動。從保險的角度來說，目前，商業(yè)養(yǎng)老保險已經得到人壽、平安、泰康等多家保險公司的青睞，年金保險、兩全保險、定期保險、終身保險等保險種類紛紛出爐。此外，與養(yǎng)老相關的還有商業(yè)醫(yī)療保險和健康保險。

在老年金融服務方面，已經有銀行提出“養(yǎng)老金融服務專家”發(fā)展目標，并通過養(yǎng)老金融支行、養(yǎng)老金融專賣店等形式開發(fā)針對老年人的專屬金融服務。在養(yǎng)老資產管理上，目前各家銀行、證券、保險、信托、基金等金融機構也都將此作為了戰(zhàn)略發(fā)展方向之一。

然而，正是由于商業(yè)養(yǎng)老保險形式多樣化，且仍處于不斷創(chuàng)新的過程中，采取PPP方式將存在一定難度。清華大學公共管理學院醫(yī)院管理研究院教授楊燕綏認為，目前各地方的養(yǎng)老PPP模式沒有明晰的發(fā)展軌道，形式過于復雜的養(yǎng)老項目不太適合PPP方式。

另一方面，黨俊武指出，PPP方式最大的特點在于福利性、公益性，在政府參與投資的表象下，核心是對社會力量的扶持，而目前入主養(yǎng)老金融的多是資金力量較為雄厚的證券公司、保險公司等，對于PPP方式并沒有十分緊迫的需求。

楊燕綏也表示，由于養(yǎng)老PPP自身公益屬性的標簽，養(yǎng)老行業(yè)的利潤不宜過高，應控制在10%以內，投資回報周期設定在十年之內比較合理，“這是養(yǎng)老PPP項目首先需要明確的微利綜合兩原則”。從這個角度來看，養(yǎng)老金融并不適合PPP項目。

不過，在多位專家表達養(yǎng)老金融不適于PPP之時，也有一個險種被頻頻提起，成為了例外——老年長期護理險。今年7月，人社部發(fā)布《關于開展長期護理保險制度試點的指導意見》，目前，河北承德等15個地區(qū)將會開展長期護理保險制度的試點。然而，對外濟易大學保險學院副院長孫潔指出，如果實行長期護理險，財政負擔將會很大。在多種資金來源的渠道中，商業(yè)保險也被納入了考量。

去年5月，北京市海淀區(qū)民政局與人保壽險試點長期護理保險制度，通過引入商業(yè)保險，借助商業(yè)保險的市場運作優(yōu)勢，為海淀區(qū)失能老人提供長期護理保障，不僅推動建立健全政策，也能促進保險公司推出相關產品。在更早之前的2012年，青島就建立了長期醫(yī)療護理保險制度，覆蓋全市醫(yī)保人群，并在2015年交由商業(yè)保險機構經辦。

張雪梅指出，目前養(yǎng)老最大的問題就是支付能力的問題，長期護理險恰能解決支付問題，但保險本身的資金來源就尤為重要。有業(yè)內人士表示，長期護理險目前在定位、籌資方式、保障標準和老年人鑒定標準等方面，仍存在一定困難有待解決。

養(yǎng)老地產將被拒之門外

“如果是純粹的商業(yè)行為，以養(yǎng)老為噱頭，賣完房就走，沒有配套的養(yǎng)老服務，那根本不需要政府去做PPP”，黨俊武認為，以賣房為主的養(yǎng)老地產不適合PPP方式，分清楚養(yǎng)老地產和養(yǎng)老社區(qū)尤為重要。

自2008年起，保利、遠洋、萬科等地產巨頭紛紛試水養(yǎng)老地產，中小企業(yè)也在此后迅速跟進。然而大部分開發(fā)商以養(yǎng)老為名義拿地，將房賣給老年人，賺到錢后就離開，最為重要的養(yǎng)老服務經常被忽視。

中國太陽城集團董事局主席朱鳳泊表示，提供養(yǎng)老服務所產生的利潤遠低于賣房的利潤，很多開發(fā)商不愿投入。中國老齡產業(yè)協(xié)會副會長、秘書長曾琦也指出，養(yǎng)老社區(qū)的盈利模式還不健全，這種情況下，如果不能給予配套的優(yōu)惠政策和實施細則，開發(fā)商在涉足的時候自然有所顧慮。

“養(yǎng)老社區(qū)、居家養(yǎng)老、康復護理、臨終關懷……這些才是養(yǎng)老PPP項目最重要、最應該介入的領域”，黨俊武表示，養(yǎng)老社區(qū)目前面臨資金不足、政策導向較為乏力、服務內容較為單一、專業(yè)護理人員匱乏等問題，在采取PPP方式之后，這些情況有望得到緩解。

具體來說，對于發(fā)展養(yǎng)老社區(qū)或連鎖型養(yǎng)老驛站的民營企業(yè)，政府可以劃撥土地，或者將閑置公益性用地調整為養(yǎng)老服務用地，“現(xiàn)在做養(yǎng)老社區(qū)和驛站，最難的還是土地問題，政府拿地相對容易，可以在這方面給予更多的支持”，黨俊武表示。此外，地方各級財政部門建立并完善財政補貼的支持方式，為民營企業(yè)提供專項補貼，支持民資運營共有產權的養(yǎng)老服務設施，都是可以參考的方式之一。

針對回報率較低、回報周期較長的養(yǎng)老服務，《分析》則提出，要充分考慮資本回報，這也是養(yǎng)老服務PPP項目能夠持續(xù)實施的關鍵。如果沒有一定空間的經濟效益驅動，社會資本就不會有積極性去投資于養(yǎng)老服務項目，養(yǎng)老服務的公私合作就會大打折扣。

從實際情況看，養(yǎng)老服務項目大多投資成本較大，投資回報率較低，回報周期較長，確實難以吸引社會資本的廣泛參與。對此，《分析》表示，一方面要讓市場發(fā)揮基礎性作用，合理配置資源，推動資本的自我驅動；另一方面，政府要讓利于社會資本，逐步改變原有的政府在配置資源方面的主導作用，在土地出讓、減免稅費等方面提供優(yōu)惠條件，為降低投資成本、吸引社會投資創(chuàng)造條件。

在政府的力推之下，多地對養(yǎng)老PPP項目都進行了一些實踐，但在目前，養(yǎng)老領域仍然沒有成熟的經驗可供借鑒，規(guī)模也尚未形成。對此，楊燕綏表示，完善的制度體系也是企業(yè)判斷是否進行投資的標準之一，“投資者只有清楚地知道和政府進行合作之后，對象是誰、價格如何定、需要滿足老年人的哪些需求、政府和企業(yè)參與投入比例分別是多少，才會有決心進行投資”。

目前養(yǎng)老PPP項目的政策和制度環(huán)境還不是非常穩(wěn)定，招投標市場是否具有競爭性尚不確定，基于公共服務供給績效的支付體系也還沒有完全建立，“這些都是養(yǎng)老PPP項目實施之前需要建立的基本保障”。

北京商報記者 蔣夢惟 實習記者 林子/文 王飛/制圖