在日前財政部等多部門公布的第三批PPP示范項目申報和篩選工作的通知中，養(yǎng)老再度被政府列為重點推介PPP模式的領域。但與軌道交通、污水處理等率先采用PPP模式并形成了一定經(jīng)驗和積累的領域相比，養(yǎng)老還只能算是一個初來乍到的新人。盡管政府方面極力撮合養(yǎng)老與PPP，但養(yǎng)老行業(yè)情況復雜、前期投資巨大、利潤空間有限、回報周期過長等因素使得養(yǎng)老領域與PPP模式的對接和融合并不順利。面對緊迫的養(yǎng)老需求和廣闊的市場潛力，養(yǎng)老與PPP必須盡快找到更為行之有效的適配方法。

現(xiàn)狀

尚未形成規(guī)模  摸著石頭過河

2014年底，財政部公布了首批30個PPP示范項目，養(yǎng)老項目并未入選最終的名單。但在去年6月底，財政部下發(fā)通知要求各地上報第二批示范項目，其中首次提到了要在養(yǎng)老領域篩選征集適宜采用PPP模式的項目。

盡管指名道姓地支持養(yǎng)老對接PPP，但這仍未引起各地方足夠的重視。據(jù)北京商報記者統(tǒng)計，在第二批共206個示范項目中，養(yǎng)老項目僅占9席。

不僅如此，在財政部全國PPP綜合信息平臺項目庫中，養(yǎng)老項目所占的比例更可謂微乎其微。根據(jù)今年初財政部公布的數(shù)據(jù)來看，截至1月底，全國共有6997個項目納入財政部PPP綜合信息平臺項目庫。而截至2016年3月底，財政部全國PPP綜合信息平臺項目庫僅有養(yǎng)老項目201個，養(yǎng)老項目僅為總項目數(shù)量的3%左右。另一方面，已經(jīng)入庫的養(yǎng)老項目多數(shù)處在“休眠”狀態(tài)。據(jù)了解，PPP項目一般可分為識別、準備、采購、執(zhí)行與移交五個階段。然而，目前仍有超過2/3的項目處于初期的識別階段，目前更是沒有一個項目進入到最后的移交階段。而根據(jù)5月的數(shù)據(jù)顯示，財政部PPP綜合信息平臺中的養(yǎng)老服務項目簽約數(shù)量僅為13個，簽約率遠低于交通、水利等領域的項目。

為了鼓勵養(yǎng)老與PPP模式進行更深層次的融合，政府也頻頻從政策角度給予支持，而“十三五”規(guī)劃綱要也側面肯定了PPP模式在養(yǎng)老領域的應用。在政府的主推之下，各地都對養(yǎng)老PPP項目進行了一些實踐，但遺憾的是，目前在養(yǎng)老領域仍然沒有真正意義上的成熟經(jīng)驗可供借鑒，絕大多數(shù)的養(yǎng)老PPP項目仍在摸著石頭過河。

模式

拆解固定搭配  形成利益共同體

其實，如果把規(guī)則放寬，目前市面上部分養(yǎng)老項目實際上都已經(jīng)是政府與企業(yè)之間通力合作的產物，可以稱之為廣義上的PPP。

比如目前在全國范圍內開展得如火如荼的公建民營，實際上就是通過政府與企業(yè)簽訂運營與維護合同，從而將政府和企業(yè)圈定在一個養(yǎng)老項目之內。

毫無疑問，公建民營可以化解養(yǎng)老機構運營初期土地成本的壓力和購買及運維設施設備的資金壓力。政府方面，擁有土地、房屋、設施設備的所有權以及對社會資本的監(jiān)督權，而社會資本在擺脫了高成本的壓力之后，只需專心負責運營。

在業(yè)內看來，公建民營比較像外包類PPP和特許經(jīng)營類PPP兩種模式結合的產物，政府和企業(yè)雙方的關聯(lián)度不高、黏合度不強，它主要還是針對當前社會資本進入養(yǎng)老市場難的現(xiàn)狀而采取的權宜之計。

因此，養(yǎng)老領域勢必還要尋找更符合市場規(guī)律、更能體現(xiàn)出雙贏的PPP模式。記者在梳理財政部PPP綜合信息平臺項目庫中的養(yǎng)老項目后發(fā)現(xiàn)，半數(shù)養(yǎng)老項目都是采用BOT（建造-運營-移交）模式運作的，還有相當一部分項目采用的BOO（建造-擁有-運營）模式，這兩種模式也是其他領域PPP項目最主要的運作方式。

但無論是BOT還是BOO，兩種模式對于社會資本前期的資金投入要求都很高。因此，在中信國安養(yǎng)老事業(yè)部副總經(jīng)理張雪梅看來，政府應該更加關注社會資本最為頭疼的土地租金成本。政府一旦為社會資本解決了資金消耗的大頭所在，那么機構運營的壓力勢必也會大大降低，這也有利于提高社會資本參與養(yǎng)老PPP項目的積極性。

對此，榮邦瑞明投資管理有限公司合伙人史小輝建議，可以借鑒早先進入老齡社會發(fā)達國家的經(jīng)驗，采用“建設-維護-移交+委托運營”的模式。在這種模式中，政府先與投資方簽訂協(xié)議，投資方負責項目的建設和設備的置辦、維護，政府則通過租賃的方式獲得養(yǎng)老設施的使用權，并向投資方支付相關費用。與此同時，政府并不親手經(jīng)營項目，而是再通過租賃將養(yǎng)老設施交給運營單位，并根據(jù)入住情況給予一定財政補貼。

直觀來說，這種大PPP模式其實是由兩個小PPP模式組成的。設施建設是一個PPP項目，養(yǎng)老服務是另一個PPP項目，政府部門起到的是中間人的作用。

這種模式的優(yōu)點是十分靈活，非常適合多變的市場環(huán)境。另外，這種模式不會給政府造成過大的壓力，各方承擔的風險也都比較小，而且各方也都能有穩(wěn)定的資金回報作為保障。

而從各地開展的養(yǎng)老PPP項目經(jīng)驗來看，許多地方更傾向于把項目各方集合起來，組建SPV機構（特別目的公司）。比如本月中旬剛剛簽約的廣西南寧第二社會福利院PPP項目就將建設、運營、移交等幾方聯(lián)合起來并組建了SPV機構，SPV將會全程負責項目的投融資、設計、建設、運營管理，直至期滿移交為止。

這種形成利益共同體的模式是PPP領域里一個非常典型的做法，成立特別目的公司的優(yōu)勢在于各方可以進行更通暢的內部協(xié)商并形成統(tǒng)一意見，此外，這種模式也便于管理。

出路

憑借數(shù)據(jù)決定模式  規(guī)范標準應先行

盡管市場已經(jīng)摸索出了一些養(yǎng)老PPP項目的經(jīng)驗，但養(yǎng)老產業(yè)與PPP模式之間融合的難點還遠遠不止這些。

首先，目前的養(yǎng)老PPP項目布局嚴重不平衡，不足以解決多地養(yǎng)老服務設施短缺的問題。數(shù)據(jù)顯示，目前山東、貴州、四川三省的養(yǎng)老PPP項目數(shù)名列三甲，占據(jù)項目總數(shù)的50%以上，有9個省、市、自治區(qū)甚至還沒有一個養(yǎng)老PPP項目。

其次，養(yǎng)老PPP運作模式與回報機制單一化和同質化現(xiàn)象也愈發(fā)嚴重。目前，有超過90%的養(yǎng)老PPP項目采用的是BOT或BOO模式，這無疑需要社會資本高昂的前期投入以及大量的政府補貼。而在回報機制中，使用者付費的占比高達81%，可行性缺口補助與政府付費項目僅占16%。

而且，養(yǎng)老PPP本身也存在著諸多不確定性。史小輝表示，與基礎設施項目相比，養(yǎng)老項目具有形態(tài)多樣、強調服務、市場發(fā)起、收費機制復雜、價格彈性大等特點。比如，養(yǎng)老設施的形態(tài)就要更加多樣化。目前的養(yǎng)老方式包括居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老和機構養(yǎng)老，僅社區(qū)養(yǎng)老機構就包括日間照料中心、托老所、老年活動站等，機構養(yǎng)老又包括老人院、老人福利院、老人醫(yī)院等，形態(tài)非常多樣化。多樣化的直接后果就是養(yǎng)老項目很難找到對口的PPP模式，并形成一套比較固定和成熟的模式。

另外，養(yǎng)老項目主要提供的是軟性服務，不像污水處理、軌道交通等項目可以用硬性指標來衡量項目優(yōu)劣。而且，目前現(xiàn)行的一些養(yǎng)老規(guī)范標準也更偏重于硬件設施，軟件服務標準相對比較滯后，很難依據(jù)這些規(guī)范制定出一套行之有效的指標來衡量養(yǎng)老服務的質量，所以監(jiān)管起來難度較大。

還有就是養(yǎng)老PPP項目中最容易引起爭議和討論的收費機制。有別于基礎設施項目的統(tǒng)一定價和調價，養(yǎng)老項目由于服務類型和服務等級不同，服務收費差異通常比較大，收費方式更是五花八門。而從實際情況來看，不同的收費標準和收費方式將會影響到投資回報率、投資回收周期等指標，從而影響投資人的投資意愿。這就在無形中加大了政府與社會資本合作的難度。

對此，一位PPP業(yè)內人士就曾坦言，PPP項目的規(guī)范性是第一位的。地方政府需要將工作重心從具體的項目運作，轉到規(guī)則程序制定、事中事后監(jiān)管和法制信用環(huán)境營造等方面上來。

清華大學公共管理學院教師楊燕綏在接受北京商報記者采訪時坦言，目前各地方的養(yǎng)老PPP項目質量參差不齊，模式也比較混亂?？傮w而言，養(yǎng)老PPP并沒有找到一條清晰的發(fā)展軌道。

在她看來，地方在開展養(yǎng)老PPP項目之前，政府和社會資本首先要把握好兩個原則、三組數(shù)據(jù)和四個要素。

“由于養(yǎng)老PPP自身公益屬性的標簽，養(yǎng)老行業(yè)的利潤不宜過高，應控制在10%以內。但與此同時，養(yǎng)老PPP項目的回報周期如果太長，同樣也不利于企業(yè)進入市場，因此回收期設定在十年之內比較合理，這是養(yǎng)老PPP項目首先需要明確的微利綜合兩原則。”楊燕綏說。

而在明確了原則之后，各地方開展養(yǎng)老PPP項目還需要將當?shù)乩夏耆丝诘臄?shù)據(jù)、健康狀況和收入狀況這三類數(shù)據(jù)爛熟于心。簡而言之，這三種數(shù)據(jù)將決定養(yǎng)老PPP項目究竟該采用哪種模式運作。

“土地、房租、服務和老人的生活費用這四個要素則是從養(yǎng)老服務需求的角度出發(fā)，來衡量政府和社會資本之間的關系。”楊燕綏表示，投資者需要知道你跟政府合作之后服務的對象是誰，價格怎么定，能滿足老人的哪些需求。而政府則要根據(jù)當?shù)乩先说氖杖肭闆r，從而決定政府應該參與和投入多少。”楊燕綏說。

北京商報記者 肖瑋 南淄博/文 代小杰/制表